lunes, 30 de abril de 2012

"Institutional Change and Political Continuity in Post-Soviet Central Asia", de Pauline Jones Luong

Institutional Change and Political Continuity in Post-Soviet Central Asia es un elaborado estudio in situ de Pauline Jones Luong en Kirguistán, Kazajstán y Uzbekistán, habiendo realizado 152 encuestas a funcionarios y líderes políticos de esas tres repúblicas.
Kirguistán y Uzbekistán declararon sus independencias con respecto a la Unión Soviética en agosto de 1991; Kazajstán lo hizo en diciembre de ese año, poco antes del fallecimiento de la URSS.
Quienes impulsaron estos procesos de emancipación, construcción de un nuevo Estado y "transiciones" fueron los mismos actores políticos que habían hecho su carrera dentro del régimen socialista soviético. Los tres procesos de "transición" fueron, en rigor, negociaciones intra-élite, ya que las escasas fuerzas de oposición no tenían ni la presencia ni la movilización que caracterizaron a movimientos como el sindicato Solidaridad en Polonia o el Foro Cívico checo.
El estudio excluye a las otras dos repúblicas que se independizaron, Tadjikistán y Turkmenistán: la primera, porque tuvo una larga guerra civil; la segunda, porque no realizó transformación alguna.
A diferencia de otros autores -este dato es esencial-, Pauline Jones Luong sostiene que los nuevos clivajes de la política centroasiática no son los clanes, tribus y hordas, ni tampoco la adhesión al Islam. La autora sostiene con convicción y datos relevados in situ que el prolongado sistema soviético desarticuló esos lazos y otorgó relevancia a las regiones.
¿Por qué ocurrió esto? Con la expansión rusa hacia el centro de Asia desde mediados del siglo XIX en plena rivalidad con el Reino Unido en lo que se denominó el "Gran Juego" o "Torneo de sombras", los nuevos dominadores mantuvieron algunos janatos autónomos, pero comenzaron la lenta colonización con rusos en lo que hoy es Kazajstán. No obstante, el Zar no intentó rusificar a estos nuevos súbditos. Fue con la revolución bolchevique y después que esta región tuvo una severa transformación en los sistemas de liderazgo. Con la concentración del poder político y económico en manos del Partido Comunista, quedaron desplazados todos los liderazgos tradicionales y quedaron los líderes regionales de los Obkom como únicos dispensadores de los recursos existentes, como resultado de la eliminación de la propiedad privada.
Es interesante observar que los líderes regionales disponían de un alto grado de autonomía con respecto a los primeros secretarios del Partido en cada una de estas repúblicas, que respondían directamente a Moscú. Así fue como las regiones dentro de cada república rivalizaron entre ellas por los favores provenientes del centro que planificaba la economía.
Los líderes soviéticos prestaron atención al apoyo que recibieron en la guerra civil tras la revolución, así como al rendimiento económico para enviar recursos. Asimismo, especializaron a cada región en un tipo de producción. En términos generales, Asia Central era el gran proveedor de algodón lo que, a largo plazo, tuvo serias consecuencias para el medio ambiente por la insistencia en el monocultivo. Un dato relevante es que el este de Kazajstán también tuvo su "especialidad": ser el campo de pruebas nucleares.
Los cargos directivos en las empresas los ocupaban los rusos, en tanto que la mano de obra no calificada y el trabajo rural quedaba a cargo de kirguizios, kazajos y uzbekos. En Kazajstán, en donde hay una importante presencia de rusos, el liderazgo del Soviet Supremo estuvo a cargo de un kazajo recién en 1960, siendo antes ocupado por un ruso de las regiones occidentales.
El primer secretario del Obkom era el dispensador primario de los recursos económicos y políticos de su región, y hábilmente usaba esa posición para generar lealtad y apoyo a lo largo y a lo ancho de su territorio. Por consiguiente, la población tenía incentivos para apoyarlo, en tanto que las antiguas estructuras tribales e identidades pre-soviéticas carecían de poder, por lo que su influencia fue decayendo y diluyéndose.
El sistema de planificación central soviético de especialización también se basó en las regiones, otorgándole más poder al Obkom y fomentando la competencia entre regiones dentro de cada república soviética. El rol agrícola del centro de Asia se traducía en la especialización del cultivo del algodón en Uzbekistán, trigo en Kazajstán, y ganadería en Kirguistán y Kazajstán. El control de la producción estaba en manos de los líderes regionales, y los funcionarios de las repúblicas eran “mediadores” o “brokers” entre Moscú y cada Oblast para obtener el máximo rendimiento posible.
El proceso de negociaciones durante la etapa post-soviética, pues, se definió entre el presidente y los gobernadores regionales (akims o hokims). La autora califica al sistema de Kirguistán como “populista” y relativamente incluyente, porque permitía que las asociaciones de trabajadores y los comités residenciales, así como a los nuevos partidos políticos, a que presentaran una ilimitada cantidad de candidatos para los cargos; en contraparte, el sistema uzbeko era más restrictivo y centralista, para los partidos reconocidos y concentraba la supervisión del proceso electoral en la Comisión Central Electoral, con miembros elegidos por el presidente. El sistema kazajo, por su lado, era “dualista”, porque divide la supervisión de las elecciones entre comités centrales y regionales, la nominación de los candidatos para el Senado entre el presidente y los gobernadores regionales y para la cámara baja (Majilis) para los partidos políticos reconocidos. En comparación al sistema soviético, estas innovaciones diferían sustancialmente con el pasado reciente, siendo el modelo uzbeko el que guarda más similitudes. Sólo en Uzbekistán el parlamento (Olii Majilis) retiene el poder que tenía el soviet supremo y es de carácter unicameral y de tiempo parcial, y con un sistema de circunscripciones uninominales, como en la era soviética. En Kazajstán, el parlamento (Olii Kenges) es bicameral. En Kirguistán, el parlamento (Jogorky Genesh) sólo es de tiempo parcial como lo fue con el soviet supremo. El sistema kirgizio se basa en la distribución de las bancas por la población, y el kazajo en representación por regiones (Oblast), independientemente de su población. El diseño institucional, pues, en estos países de Asia Central debe ser observado como un intento de los viejos líderes de amoldarse a nuevas estructuras. Los líderes de estas tres repúblicas continúan viendo la política en términos regionales. El propósito de estas negociaciones de innovación institucional, celebradas a nivel de las élites, ha sido el de establecer garantías mutuas para afianzar su papel exclusivo en la toma de decisiones. Ambas partes, la central y las regionales, negociaron desde posiciones de fortaleza y no de debilidad, ya que estos líderes no eran efectivamente desafiados, no se sentían obligados a incluir a la oposición para ganar legitimidad o para establecer la autoridad . A estas élites, pues, las unía una suerte de “pacto de estabilidad” para preservar las posiciones heredadas del sistema soviético, lo que inhibe la democratización.
Estas transiciones, a diferencia de las de Europa central, apuntalaron el entramado de patronazgo, afianzando el regionalismo.
A criterio de Pauline Jones Luong, los tres países mencionados no tuvieron el resurgimiento islámico que algunos analistas preveían, ni tampoco se retornó al sistema tribal previo a la URSS. Si bien estas identidades nacionales y tribales están presentes, los conflictos han sido breves y confinados a ciertos lugares muy acotados, como ciudades o en algún Oblast. Afirma que la prominencia del regionalismo en estos tres países no es casual de la falta de conflicto, ya que los años soviéticos se encargaron de debilitar las identidades tribales, regionales y religiosas. Después de la independencia, los líderes siguieron viendo la política a través de los lentes del regionalismo.
La transición política en Kirguistán relajó el control que el centro ejercía sobre las regiones, descentralización que fue acompañada por un relativo crecimiento de medios de comunicación que informaban masivamente al público, y el surgimiento de organizaciones independientes. Esto proveyó a los líderes regionales (akims) de recursos políticos y sociales adicionales, ya que incrementaron su autonomía regional. El presidente Askar Akaiev comenzó la descentralización política cuando inesperadamente el Soviet Supremo lo eligió para el nuevo cargo de presidente en noviembre de 1990, siendo confirmado por el voto popular en octubre del año siguiente tras la emancipación. Si bien acompañó y estimuló la descentralización, fue él quien eligió a los líderes regionales del Obkom o bien cercanos a ellos. De hecho, apoyó modificaciones en las leyes para otorgarles más poder a los funcionarios locales en 1992, lo que provocó críticas de sus asesores al año siguiente por reducir las atribuciones de la administración central .
Algunos akims simplemente se resistieron a la reforma política, ateniéndose a la defensa de sus intereses parroquiales, lo que era atendible ya que nacieron en un sistema que les daba gran poder para interferir constantemente en la vida de sus ciudadanos. Hasta 1994, en Kirguistán se disfrutó de una libertad de prensa en mayor medida que en el resto de la antigua URSS, hecho reconocido por periodistas de habla kirguizia y rusa. También se permitió la fundación de nuevos partidos políticos y movimientos sociales, sin interferencia del presidente Akaiev, que incluyó miembros de otros partidos en su gobierno y solicitó su asesoría . La libertad de prensa fue aprovechada también por los líderes regionales, que pudieron expresar abiertamente sus quejas contra el centro y las regiones rivales. Cabe señalar que Akaiev debió abandonar el poder en el año 2005 por una serie de manifestaciones opositoras en las calles.
En el caso uzbeko, el gobierno desalentó el activismo, fue muy cauto en la transición económica y deliberadamente minimizó toda influencia extranjera. El propósito era manejar centralmente todos los cambios, a diferencia de lo ocurrido en Kirguistán. Se concentró aún más el poder en torno al presidente, conservando el manejo de los medios y la relación directa con las autoridades locales. También impidió la formación de partidos independientes. Tras ser elegido en diciembre de 1991 a la presidencia, Islam Karimov concentró más poder en la nueva función creada, pudiendo remover al primer ministro y demás miembros del gabinete, jueces e incluso miembros de la Corte Constitucional, pudiendo declarar el estado de emergencia a voluntad, disolver el parlamento y aprobar el nombramiento de funcionarios clave, como el presidente del banco central. Disminuyó el poder de los líderes regionales y se acercó a los más locales. En 1992 creó el Comité de Control Estatal para supervisar en cada Oblast el cumplimiento de las normas del gobierno central. Tras la independencia, inmediatamente removió a los líderes de Fergana y Tashkent. Para 1993, ya había desplazado a todos los hokims regionales por personas leales. Karimov mantuvo el monopolio de la información y la censura, y para fines de 1992 todos los diarios independientes fueron declarados ilegales.
El Partido Comunista se convirtió en Partido Democrático del Pueblo de Uzbekistán (NDPU), pasando todos los bienes del PC al nuevo partido. Los funcionarios son miembros del partido oficial.
La transición de Kazajstán es “mixta” hacia la democracia y la economía de mercado, por un lado permitiendo el desarrollo de medios independientes pero, por el otro, centralizando el poder de decisión. Hay una clara supremacía del ejecutivo sobre el legislativo, especialmente en la oficina presidencial , que comenzó ese proceso con la elección de Nursultan Nazarbaiev el 1 de diciembre de 1991 . La constitución de 1992, claramente presidencialista, impide que el ejecutivo usurpe poderes legislativos. Tiene poder sobre los líderes regionales, pero no tan extensos como los de su colega uzbeko, pero cambió a los akims tras su victoria electoral . La constitución kazaja otorga cierto grado de autonomía a la Corte Constitucional y al Soviet Supremo. El Soviet Supremo se disolvió en 1993 para dar lugar a un parlamento nacional. El respeto a la prensa independiente comenzó a decaer a partir de 1993. A diferencia de Uzbekistán, no se creó un partido que reemplazara al PC –al que no se le permitió registrarse en 1992-, sino que se crearon tres partidos que sostenían al presidente. Finalmente, éste optó por el Congreso del Pueblo de Kazajstán (NKK), opuesto al Partido Socialista, mayoritariamente de miembros rusos, fuerza que se reconoce como heredera del PC soviético “reformada”. La política hacia los nuevos partidos fue fluctuante, de la negación al permiso.
Tras la disolución del Soviet Supremo en 1993, Nazarbaiev comenzó una lenta transición al mercado, dirigida desde la oficina presidencial. El Soviet Supremo se opuso sistemáticamente a la reforma económica. En ese proceso, hubo cierta devolución de atribuciones a los akims. Las ONGs internacionales tuvieron bastante autonomía hasta 1994. Nazarbaiev fomentó la inversión extranjera en la explotación de gas y petróleo y se opuso a la ley de la tierra que buscaba "kazajizar" la tenencia. En cuanto a la formación del Estado, también tuvo el criterio multiétnico y secular, restaurando los antiguos nombres kazajos y respetando las fechas islámicas, aunque evitando la confrontación con la sustancial minoría rusa.
A partir de estos contextos, Pauline Jones Luong analiza las negociaciones en torno al diseño institucional y al sistema electoral.
Es claro que la ausencia de una sociedad civil importante, de las trabas a la prensa independiente y la inexistencia de la iniciativa privada han sido -y siguen siendo- óbices difíciles de superar para el desenvolvimiento de una sociedad abierta y pluralista, a lo que debe sumarse que la región está enclavada en área conflictiva, atravesada por vectores geopolíticos que la han hecho atractiva para las potencias regionales y mundiales.

Pauline Jones LuongInstitutional Change and Political Continuity in Post-Soviet Central Asia. Power, Perceptions, and Pacts. Cambrige, Cambridge University Press, 2002.

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada